Kaders voor medezeggenschap
De medezeggenschap van de OR bij gemeenten is ingekaderd door specifieke wetten en regels. De belangrijkste wetten en regelingen zijn achtereenvolgens de Wet Normalisering Rechtspositie Ambtenaren (WNRA), de Wet op de Ondernemingsraden (WOR) en de cao Gemeenten. De Wet Normalisering Rechtspositie Ambtenaren (WNRA) is van belang omdat die de rechtspositie van ambtenaren in grote lijnen gelijk stelt met werknemers in niet-overheidsorganisaties. Deze wet lijkt in eerste instantie het speelveld van de OR te vergroten. Daarnaast is er de Wet op de Ondernemingsraden (WOR) die de OR medezeggenschap verschaft. Maar in de WOR is een artikel voor overheidsorganisaties opgenomen aangaande het Politiek Primaat, artikel 46d.b, dat het speelveld weer inperkt. Als derde is er de cao Gemeenten die een belangrijke rol speelt in het reguleren van medezeggenschap door de OR omdat deze de bevoegdheden van het Lokaal Overleg vastlegt. Daarmee raakt de OR weer medezeggenschap kwijt over arbeidsvoorwaarden. Om een beeld te krijgen waar de kansen en mogelijkheden liggen van de ondernemingsraden van gemeenten is het goed om de invloed van deze wet- en regelgeving nader te beschouwen.
OR en Lokaal Overleg binnen de gemeente
Door de komst van de Wet Normalisatie Rechtspositie Ambtenaren (WNRA) is de arbeidsrechtelijke (rechts)positie van ambtenaren vrijwel gelijk aan die van werknemers in het private bedrijfsleven. Door de WNRA is de wettelijke basis voor Georganiseerd Overleg, wat een overleg was van vakbonden met de werkgever, vervallen. Dat zou dus het speelveld van de OR kunnen vergroten. Echter, in de cao Gemeenten is deze verandering weer gerepareerd. In de cao Gemeenten is in hoofdstuk 12 opgenomen dat het Lokaal Overleg het overleg voert over een aantal arbeidsvoorwaarden. Het Lokaal Overleg functioneert als volgt:
Het Lokaal Overleg vindt plaats tussen de werkgever en vakbonden. De werkgever nodigt vakbonden die partij zijn bij de cao uit voor het Lokaal Overleg. De werkgever wijst 1 of meer vertegenwoordigers aan voor het Lokaal Overleg. Iedere vakbond wijst 1 of meer vertegenwoordigers aan voor het Lokaal Overleg. (bron: cao Gemeenten 2019-2020)
Het Lokaal Overleg onderhandelt over invoering, wijziging of intrekking van lokale regelingen/bepalingen op basis van de ruimte die artikelen in de cao geven. Deze regelingen of bepalingen staan opgesomd in artikel 12 lid 2. Het is goed om te weten dat de opsomming in cao artikel 12 lid 2 specifiek is. Er vallen dus ook voorgenomen vaststellingen, wijzigingen of intrekkingen van personele regeling buiten deze opsomming. Het gaat dan om personele regelingen die volgens artikel 27 van de WOR onder het instemmingsrecht van de OR vallen. Het is belangrijk om te weten of deze arbeidsvoorwaarden niet elders in de cao geregeld zijn. Is dit wel het geval, dan gaat de cao voor.
Praktijk van de medezeggenschap
In de praktijk blijkt dat niet alle gemeenten er in slagen om het Lokaal Overleg ook daadwerkelijk vorm te geven. Debet aan dit probleem is de lage organisatiegraad in sommige gemeentelijke organisaties. Men zou zich voor kunnen stellen dat dan de OR de taak van het Lokaal Overleg overneemt en afspraken maakt over de arbeidsvoorwaarden. Dit is echter niet zo eenvoudig omdat de OR geen vertegenwoordigingsbevoegdheid heeft. Anders gezegd, de werknemers zijn niet automatisch gebonden aan afspraken die de bestuurder maakt met de ondernemingsraad op gebied van arbeidsvoorwaarden. Het kan dus wel en het gebeurt ook, maar werknemers kunnen tegen deze afspraken in beroep gaan bij de Kantonrechter. Een alternatief is dat er afspraken gemaakt worden met de individuele werknemers. Vanzelfsprekend roept dit de vraag op of dit praktisch uitvoerbaar is, zeker als het om grote aantallen werknemers gaat.
Grenzen aan de medezeggenschap door het Politiek Primaat
Artikel 46d.b van de WOR stelt grenzen aan de medezeggenschap door het Politiek Primaat. Dit betekent dat de OR geen invloed kan uitoefenen op politieke besluiten. Het gaat om besluiten die de gemeenteraad en het College van Burgemeester en Wethouders nemen over publiekrechtelijke taken. De gemeenteraad en het College van B&W zijn democratisch gekozen organen en de wetgever vindt dat de medezeggenschap geen invloed mag uitoefenen op democratisch tot stand gekomen besluiten. Artikel 46d.b WOR formuleert het als volgt:
Voor de toepassing van artikel 23, tweede lid (overlegrecht, AN) zijn onder de aangelegenheden de onderneming betreffende tevens niet begrepen de publiekrechtelijke vaststelling van taken van publiekrechtelijke lichamen en onderdelen daarvan, noch het beleid ten aanzien van en de uitvoering van die taken, behoudens voor zover het betreft de gevolgen daarvan voor de werkzaamheden van de in de onderneming werkzame personen.
Politieke besluiten over publiekrechtelijke taken, taken die de gemeente heeft voor haar burgers, vallen niet onder de medezeggenschap. De personele gevolgen die voortkomen uit die besluiten vallen wel onder de medezeggenschap. Dus als er een voorgenomen besluit ligt over bijvoorbeeld een samenwerking met andere gemeenten, dan is de samenwerking zelf waarschijnlijk een besluit dat onder het Politiek Primaat valt. Daar kan de OR dus geen invloed op uitoefenen. Maar de personele gevolgen van de samenwerking zullen onder het adviesrecht van de OR vallen. Om het nog wat gecompliceerder te maken: Als er een Sociaal Plan moet worden afgesproken dan is dat een taak van het Lokaal Overleg. Maar de OR heeft wel medezeggenschap over het Sociaal Plan omdat het deel uitmaakt van de adviesaanvraag voor de OR.
Voldoende ruimte voor de OR?
Er is veel discussie of het Politiek Primaat niet te ruim wordt geïnterpreteerd door de overheidswerkgevers waardoor de ondernemingsraden te weinig medezeggenschap overhouden. Vanuit de medezeggenschap wordt gepleit voor meer informatie en meer overleg over de politieke besluiten zodat de medezeggenschap zich kan baseren op gedegen informatie. Vooralsnog heeft dit niet geleid tot een aanpassing van de WOR. Het zal per gemeente en per bestuurder verschillen in hoeverre de ondernemingsraad vroegtijdig wordt meegenomen. De basis is altijd: hoe beter de relatie met de bestuurder, hoe meer invloed. Dat is bij gemeenten niet anders dan in andere organisaties. De OR kan zich vanzelfsprekend ook pro-actief opstellen en goede relaties opbouwen met gemeenteraadsleden of de media. Op die manier kan de OR van een gemeente zich breed laten informeren over de achtergronden van de politieke besluiten.
Andere bevoegdheden uit de WOR
Medezeggenschap is meer dan alleen adviesrecht en instemmingsrecht. De ondernemingsraad heeft de opdracht om namens de medewerkers mee te praten over de organisatie in al haar doelstellingen. Dat valt te lezen in artikel 2 WOR. In dat artikel staat overigens dat organisaties met 50 medewerkers verplicht zijn een OR in te stellen. De cao Gemeenten regelt dat de gemeente al bij 35 medewerkers verplicht is een OR in te stellen. Aansluitend op wat er in artikel 2 staat heeft de OR het overlegrecht zoals dat in artikel 23 en 24 WOR is vastgelegd. De OR mag onderwerpen agenderen waarover hij overleg wenselijk acht. De bestuurder is niet verplicht om overleg te voeren over de publiekrechtelijke zaken maar wel over de personele gevolgen hiervan. Ook biedt artikel 23.3 de OR de mogelijkheid om eigen initiatiefvoorstellen te doen. Een bevoegdheid die nog wel eens vergeten wordt is die van de stimulerende of toezichthoudende taak zoals die staat omschreven in artikel 28 WOR. De OR kan van grote betekenis zijn door de bestuurder te wijzen op de naleving van belangrijke voorschriften.
De OR bevordert de naleving van voorschriften op gebied van:
-arbeidsvoorwaarden (cao)
-arbeidsomstandigheden
-arbeidstijden
-rusttijden
-werkoverleg
-overdragen van bevoegdheden (medewerkers betrekken bij organisatie van de arbeid)
-tegengaan discriminatie
-gelijke behandeling van mannen en vrouwen
-inschakeling gehandicapten en minderheden
-zorg voor het milieu
Een ander artikel waarmee de OR invloed kan uitoefenen is artikel 30 WOR. Het betreft hier het adviesrecht over de benoeming, dan wel het ontslag van de bestuurder. In geval van de gemeente is dat de Gemeentesecretaris.
Als laatste is het de moeite waard om te kijken of met behulp van artikel 32 WOR afspraken gemaakt kunnen worden om extra bevoegdheden aan de OR toe te kennen. Te denken valt aan het uitbreiden van het instemmingsrecht of het adviesrecht van de OR. Men dient er wel rekening mee te houden dat met uitbreiding van het instemmings- of adviesrecht het Politiek Primaat niet mag worden overschreden. Ook kan men zich geen bevoegdheden toe-eigenen die volgens de cao bij het Lokaal Overleg horen.
Samenvatting
Medezeggenschap binnen gemeenten wordt ingekaderd door de WNRA, de WOR en de cao Gemeenten. Het is noodzakelijk om te weten hoeveel ruimte ondernemingsraden hebben om invloed uit te oefenen op het beleid van de gemeentelijke organisatie. De ruimte zal per gemeente verschillen omdat in de ene gemeente het Lokaal Overleg een sterke positie zal hebben en in de andere gemeente niet. Ook de bereidheid van de bestuurder om informatie te delen met de ondernemingsraad zal per gemeente verschillen. Het is aan elke ondernemingsraad zelf om het speelveld zo goed mogelijk te benutten want er blijft nog genoeg te doen. Enerzijds op het gebied van arbeidsvoorwaarden zoals genoemd in artikel 27 van de WOR. Anderzijds vanwege de personele gevolgen van besluiten die onder het adviesrecht vallen zoals geformuleerd in artikel 25 van de WOR. Daarnaast behoudt de OR altijd de bevoegdheden die voortkomen uit de andere artikelen van de WOR, met name die van artikel 2: meepraten over de organisatie is al haar doelstellingen, artikel 28 de stimulerende of toezichthoudende taak, artikel 30 het advies over de aanstelling of ontslag van de bestuurder en artikel 32 dat ruimte biedt om het instemmingsrecht of adviesrecht uit te breiden.
Wilt u ondersteuning bij uw medezeggenschap in de gemeente? Neem dan contact via het contactformulier of stuur een mail naar info@agnesnibbeling.nl.